宁夏回族自治区扶贫开发办公室
政策解读

《自治区人民政府关于进一步推进政府和社会资本合作模式的实施意见》政策解读

采编:   时间:2017-05-22   来源: 自治区政府办公厅

为贯彻落实国务院有关政府和社会资本合作模式(PPP)要求,进一步推广运用政府和社会资本合作模式,近日,自治区人民政府印发了《自治区人民政府关于进一步推进政府和社会资本合作模式的实施意见》(以下简称《实施意见》)。

《实施意见》共六部分。第一部分是重要意义,第二部分是总体要求,第三部分是实施管理,第四部分是实施步骤,第五部分是政策保障,第六部分是组织保障。

一、背景情况

开展政府和社会资本合作是创新重点领域投融资机制的重要举措,对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险具有重要作用,有利利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化;有利于加快政府职能转变,实现政企分开、政事分开;有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力;有利于完善财政投入管理方式,拓宽社会资本投资渠道,减轻当期财政支出压力,提高财政资金使用效益。

二、主要内容

(一)总体要求。按照党中央、国务院决策部署,立足自治区实际情况,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥政府职能作用和市场在资源配置中的决定性作用,引导和鼓励社会资本特别是民间投资积极参与公共服务供给。按照依法合规,重诺履约;风险分担,利益共享;公开公正,规范透明;科学评估,公众受益;示范先行,稳步推进;动态管理,滚动实施的原则实施。明确了今后一个时期要引进社会资本特别是民间投资积极参与地方融资平台公司存量项目改造,真正盘活存量资产,减少地方政府性债务等内容。

(二)基本框架

一是适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施。其中,实施特许经营的项目,根据国家和本市相关规定执行。

二是操作模式。根据项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架等因素,采取不同的PPP操作模式。

三是实施步骤。主要包括:项目识别论证、项目审核、选择社会资本方和签订合同等内容,明确各级人民政府、财政、发改、行业主管部门及项目实施单位在项目实施前各自职责,同时,通过招标采购等竞争方式,综合项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、经营能力、财务实力及信用状况等因素,择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴,避免低价恶性竞争。明确了签订合同的步骤及合同禁止性条款。

四是项目实施。主要包括公司设立、项目执行、绩效评价监督管理部分,明确了政府方应从项目识别、准备、采购、执行、移交等全生命周期参与监督管理,确保如约合作,高效运营,提供优质公共服务产品,并按约平衡过渡移交。同时,明确了运营补贴的方式。

五是项目移交。主要包括退出机制和验收移交部分,明确应树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,健全纠纷解决和风险防范机制。合同条款要明确退出安排、应急和临时接管预案等关键内容和退出路径。

六是政策保障。主要从资金支持政策、金融服务政策、税费优惠政策、项目用地政策、建设信用体系、建设信用体系等方面提出了相关保障措施。

七是有关要求。进一步强调推进政府和社会资本合作模式,必须加强组织领导、健全工作机制、搭建信息平台、建设信用体系、注重宣传引导,以确保工作取得实效。

三、主要特点

本《实施意见》着力解决PPP推进过程中的关键问题,有以下几个特点:

(一)明确了责任主体。各市、县(区)人民政府及自治区有关行业主管部门是PPP项目推进的责任主体。

(二)明确了支持方向。政府和社会资本合作模式调整了政府支持方向,由原来的“重建设”转向“重运营”。

(三)明确了操作流程。一是行业主管部门或项目实施机构负责可研方案设计、PPP项目前期论证及实施方案编制。二是由自治区财政、发展改革部门牵头,会同交通、住房城乡建设、国土资源、环境保护等行业主管部门,按照各自职责对实施方案进行联合初步审核,重点是行业准入、物有所值评价、财政承受能力论证及相关配套条件等,初步审核通过后报同级人民政府审议。三是项目实施方案经同级政府审议通过后,由行业主管部门或政府授权的单位组织实施。

(四)明确了项目实施内容。主要包括合作伙伴选择方式、项目投资计划、项目融资方案、建设和运营方式、融资方式、风险分配、收入和回报、项目移交、不可抗力和法律变更、合同解除、违约责任、争议解决方式等内容。

(五)架构了全生命周期管理。《实施意见》秉承共赢理念,契约精神,公共利益最大化,从项目识别论证、项目审核、选择社会资本方、签订合同、项目实施、履约责任、监管体系、退出机制、验收移交等各个环节,对PPP项目提出全生命周期管理要求,力求防范以前PPP项目“重前期引入,轻后续管理”的问题,真正区别传统模式,有利于PPP项目的可持续推进。

(六)采用了分级管理模式。根据自治区“三级政府、分级管理”的特点,《实施意见》提出PPP项目采用分级管理的模式,即各级人民政府负责各自所属项目,各相关部门和单位根据职责分工,依据国家行业主管部门有关规定和本实施意见,可制定本部门(行业)推广PPP模式实施方案。财政和发展改革部门及行业主管部门按照各自职能对PPP项目进行事前、事中、事后监管,并做好对区县的指导工作。

(七)保障机制比较完善。一是回报机制。政府与社会资本合作是在基础设施及公共服务领域建立的一种全生命周期合作关系,社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”等获得合理投资回报。二是价格机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受原则,加强投资和服务成本监审,积极推进公共服务领域的价格改革,加快理顺公共服务价格机制。三是绩效评价。根据各自行业特点制定不同行业技术标准、公共产品或服务技术规范,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,并依据绩效评价结果完善运营补贴。


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